Streit um die Rechtsstaatlichkeit

„Die in Art. 2 EUV (Vertrag über die Europäische Union) genannten Werte [...] geben der Union als Rechtsgemeinschaft schlechthin ihr Gepräge. Somit muss die Union auch in der Lage sein, diese Werte im Rahmen der ihr durch die Verträge übertragenen Aufgaben zu verteidigen.“ Dieser Auszug aus zwei Urteilen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), mit denen er im Februar 2022 die Klagen von Polen und Ungarn gegen den „Rechtsstaatskonditionalitäts-mechanismus“ zurückgewiesen hat, zeigt beispielhaft, wie sehr der Justizkonflikt zwischen den drei Beteiligten – Ungarn, Polen und der EU – bereits eskaliert ist. Der EuGH beschreibt die EU darin im Grunde als wehrhafte Werteunion. Konkret macht der Gerichtshof damit den Weg frei, dass im Falle von Rechtsstaatsverstößen in den Mitgliedstaaten, die die ordnungsgemäße Verwaltung von EU-Geldern beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen, erstmals Zahlungen aus dem EU-Haushalt gekürzt oder eingefroren werden können – und zwar möglicherweise in einer schmerzlichen Höhe. Gegen Ungarn hat die EU-Kommission den „Konditionalitätsmechanismus“ im April 2022 zum ersten Mal aktiviert.

Was musste in Ungarn und Polen passieren, damit sich die EU veranlasst sah, auf den Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mit immer neuen Instrumenten und Verfahren zu reagieren, um insbesondere den Wert der Rechtsstaatlichkeit zu schützen – einen Wert, dessen Einhaltung durch die Mitgliedstaaten zuvor für selbstverständlich gehalten wurde? Wie hat die EU ihre Reaktionsfähigkeit auf die tiefgreifenden Umwälzungen in beiden Mitgliedstaaten im Laufe der Jahre angepasst? Was ist der Status quo, und wie könnte sich der Konflikt in nächster Zeit weiterentwickeln? Diesen Fragen geht der Beitrag nach und legt dabei ein besonderes Augenmerk auf die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Entwicklungen in Ungarn und Polen einschließlich der jeweiligen Reaktion der EU. Wie diese ausfiel, ist dabei nicht zuletzt auch durch die zeitliche Abfolge der Ereignisse bestimmt: Von den autokratischen Tendenzen in Ungarn wurde die EU noch überrascht. Dagegen hatte sie zum Zeitpunkt des aufkeimenden innerstaatlichen Konflikts in Polen fünf Jahre später bereits schmerzliche Erfahrungen gesammelt, aus denen sie lernen konnte. Gleichzeitig hatte Polen mit Ungarn aber bereits ein Vorbild.

In Ungarn geht der Justizkonflikt auf das Jahr 2010 zurück. Seitdem führt Ministerpräsident Viktor Orbán, Chef der nationalkonservativen Partei Fidesz, die Regierung – zum zweiten Mal nach seiner frühen Regierungszeit von 1998 bis 2002. Für viele unerwartet erlangte das Parteienbündnis aus Fidesz und Christlich-Demokratischer Volkspartei (KDNP) bei den Parlamentswahlen im April 2022 zum vierten Mal in Folge eine Zweidrittelmehrheit, die Verfassungsänderungen möglich macht. Nicht zuletzt angesichts von gezielten Wahlrechtsänderungen wie etwa zugunsten starker Parteien und von Einschränkungen der Pressefreiheit können die drei zurückliegenden ungarischen Parlamentswahlen 2014, 2018 und 2022 zwar noch als frei, wohl jedoch nicht mehr als fair gelten.

In Polen nahm der Umbau der Justiz im Jahr 2015 seinen Anfang, als die nationalkonservative Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS) sowohl die Präsidentschafts- als auch die Parlamentswahlen mit absoluter Mehrheit in beiden Kammern gewann. Die Entwicklungen in Polen sind dabei eng mit dem Namen Jarosław Kaczyński, dem Parteichef der PiS, verbunden. Anders als Orbán in Ungarn hatte Kaczyński lediglich zwischen Oktober 2020 und Juni 2022 formal das Amt des Vize-Ministerpräsidenten in Polen inne, de facto war und ist er aber als wichtiger Strippenzieher der politischen Vorgänge aus dem Hintergrund aktiv. Seit die PiS bei den Parlamentswahlen 2019 ihre absolute Mehrheit im Senat, dem polnischen Oberhaus, nicht verteidigen konnte, hat sich das Tempo der Umsetzung ihrer Gesetzesprojekte im Vergleich zu vorher verlangsamt.

Das Verfassungsgericht als erstes Ziel

In Ungarn wie in Polen stand das Verfassungsgericht als erstes im Fokus des Umwälzungswillens der jeweiligen Regierung. In beiden Ländern war diese Institution Ende der 1980er Jahre nach westlichem Vorbild liberaler Verfassungsstaaten geschaffen worden und konnte sich als unabhängiges Verfassungsorgan erfolgreich etablieren. So musste es für den Fidesz bzw. die PiS naheliegend erscheinen, diese Institution zügig auf Regierungskurs zu bringen, um das eigene illiberale Programm anschließend ungehindert umsetzen zu können. Um das Verfassungsgericht zu unterwerfen, haben sich die beiden Parteien der Strategie des „Court Packing“ bedient. Dabei handelt es sich um eine gezielte Manipulation der personellen Zusammensetzung des Gerichts. Dafür wurde das Ernennungsverfahren der Richter geändert, in Ungarn wurde zudem die Anzahl der Richterstellen erhöht. Flankiert wurde dieses Vorgehen in Ungarn dadurch, dass man die Kompetenzen des Gerichts einschränkte. In Polen veränderte man die Verfahrensordnung des Gerichtshofs.

Anders als in Polen folgte das „Court Packing“ in Ungarn formell verfassungsmäßigen Regeln; denn der Fidesz konnte sich mit seiner Zweidrittelmehrheit eigens dafür den formaljuristischen Rahmen mittels entsprechender Verfassungsänderungen schaffen. Ein Jahr nach der Wahl beschloss das ungarische Parlament sogar im Eiltempo eine neue Verfassung, das „Grundgesetz Ungarns“. Dieses verankerte in der Präambel die Idee einer ethnisch-kulturell definierten Nation, weichte die Gewaltenteilung zugunsten der Exekutive drastisch auf und schränkte die Kompetenzen des Verfassungsgerichts noch weiter ein. Seit 2013 war die Mehrheit der Richter am ehemals stärksten Kontrollorgan für Exekutive und Legislative im ungarischen Verfassungssystem von der Orbán-Regierung eingesetzt.

In Polen hingegen verfügte die PiS nicht über eine verfassungsändernde Mehrheit und beschloss daher eine Vielzahl von einfachen Gesetzen, die gegen die Verfassung verstießen. Den ersten Verfassungsbruch in diesem Zusammenhang beging jedoch bereits die Vorgängerregierung der PiS, die liberalkonservative Bürgerplattform (PO). Sie wollte noch kurz vor den Parlamentswahlen mehr Vakanzen am Verfassungsgerichtshof füllen als ihr zustanden. Nach dem Wahlsieg der PiS machte diese sich daran, den Verfassungsbruch der PO umzudrehen und ihn zusätzlich durch die Wahl von mehr Richtern als ihr zustanden selbst zu begehen. Doch die PiS beließ es nicht bei diesem Verfassungsverstoß. Vielmehr stürzte sie den Verfassungsgerichtshof ins Chaos und lähmte ihn zusehends. Der Verfassungsrechtler Wojciech Sadurski beschreibt die Stadien, die der Verfassungsgerichtshof unter der PiS durchlaufen hat, als Fehlentwicklung „von einem aktivistischen Gericht zu einem gelähmten Tribunal hin zu einem regierungskonformen Ermöglicher“ („From an Activist Court to a Paralysed Tribunal to a Governmental Enabler“). So hatte die PiS bereits seit dem Frühjahr 2017 eine Mehrheit am Verfassungsgerichtshof. Wie sich später zeigen sollte, konnte sie dort fortan Urteile „bestellen“.

Weder in Ungarn noch in Polen war es der EU gelungen, das Kapern des Verfassungsgerichts durch die Regierungspartei zu verhindern. Für den ungarischen Fall ist dies insofern nicht verwunderlich, da die EU damals kaum darauf reagierte. Im Falle des polnischen Verfassungsgerichtshofs ersuchte die EU-Kommission die PiS-Regierung jedoch bereits im Dezember 2015, etwa zwei Monate nach den Parlamentswahlen, um Auskünfte zur Verfassungslage und empfahl eine Stellungnahme der Venedig-Kommission des Europarats einzuholen. Nachdem diese Bemühungen kein ernstliches Gehör fanden, wandte die EU-Kommission im Januar 2016 erstmals den „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ an. Dabei handelt es sich um ein Dialog-Verfahren, das die EU in Reaktion auf die Entwicklungen in Ungarn als Frühwarnsystem für den Abbau von Rechtsstaatlichkeit geschaffen hatte. Es wurde für Polen im Jahr 2017 durchlaufen, blieb jedoch letztendlich wirkungslos und konnte die weiteren Pläne der entschlossenen PiS nicht vereiteln.

Eingriffe in das Justizwesen

Als nächstes stand für den Fidesz bzw. die PiS die weitere Unterwerfung der Justiz auf dem illiberalen Programm – wie zuvor beim Verfassungsgericht insbesondere durch eine personelle Auswechslung der Richter. Eine zentrale Rolle spielte dafür in beiden Ländern deren per Gesetz eingeführte zwangsweise Frühpensionierung. Zudem wurde die richterliche Selbstverwaltung stark eingeschränkt – durch Einrichtung einer neuen Institution in Ungarn bzw. durch Politisierung der bestehenden in Polen. Darüber hinaus führte die PiS-Regierung ein Disziplinarregime für Richter ein, das missliebige Gerichtsentscheidungen durch Einschüchterung verhindern sollte. Dazu gehörte zunächst vor allem die neu geschaffene Disziplinarkammer am Obersten Gericht sowie seit 2020 auch das sogenannte Maulkorbgesetz, das Strafen für Richter vorsieht, die die Unabhängigkeit von neu eingesetzten Richtern in Frage stellen.

In diesem Stadium des Konflikts machte die EU-Kommission erstmals von ihrer Möglichkeit Gebrauch, Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn bzw. Polen einzuleiten. In Polen war sie dabei erfolgreicher als in Ungarn, wie das Beispiel der Zwangspensionierung zeigt. Die EU-Kommission gewann zwar gegen beide Staaten die Vertragsverletzungsklagen. Die entlassenen Richter wurden in Ungarn aber nur entschädigt und nicht wieder eingesetzt. Trotz des juristischen Sieges konnte die EU-Kommission nicht verhindern, dass der Fidesz sein Ziel faktisch durchsetzen konnte – denn das Urteil kam zu spät. In Polen dagegen konnte der Austausch der Richter zumindest teilweise verhindert werden, da die EU-Kommission den EuGH um vorläufigen Rechtsschutz ersucht hatte. Dieser erließ daraufhin eine einstweilige Anordnung, sodass die Richter des Obersten Gerichts in Polen noch rechtzeitig auf ihre Posten zurückkehrten.

Gegen Polen hat die EU-Kommission mittlerweile mehrere Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Besonders brisant sind die Vorgänge um die Disziplinarkammer. Da das entsprechende EuGH-Urteil zur Auflösung der Kammer nicht umgesetzt wurde, ist Polen im Oktober 2021 per einstweiliger Anordnung zur Zahlung eines täglichen Zwangsgeldes in Höhe von einer Million Euro verpflichtet worden. Das Unterhaus des polnischen Parlaments, der Sejm, beschloss zwar mit dem Ziel der Freigabe von EU-Geldern aus dem Wiederaufbaufonds kürzlich, die Disziplinarkammer aufzulösen. Die Bedenken sind damit aber noch nicht ausgeräumt, zumal die Umsetzung noch aussteht.

Das Erwachen der EU

Diese Beispiele zeigen, wie die EU aus dem unfruchtbaren Dialog mit Ungarn und Polen zu Beginn des Konflikts Konsequenzen zog und fortan auf härtere, insbesondere juristische Mittel setzte. An dieser Entwicklung waren sowohl die EU-Kommission wie auch das von Anfang an sehr engagierte EU-Parlament maßgeblich beteiligt. Die entscheidende Rolle aber spielte der EuGH. Seine Rechtsprechung hat sich als der stärkste Fels in der Brandung erwiesen, als es darum ging, die Rechtsstaatlichkeit zu schützen. Während der EuGH in der ersten Vertragsverletzungsklage gegen Ungarn 2012 noch feststellte, dass die Zwangspensionierung von Richtern aus Gründen der Altersdiskriminierung gegen EU-Recht verstößt, leitet er inzwischen Maßstäbe richterlicher Unabhängigkeit aus dem EU-Recht ab und stärkt so die Bedeutung der vertraglich niedergelegten Werte der EU.

Es verwundert nicht, dass die Rechtsprechung des EuGH nicht nur viel Lob, sondern auch viel Kritik erntet. Ein Vorwurf lautet, der EuGH überschreite seine eigenen Kompetenzen und stelle sich damit selbst außerhalb des Rechts, auf dessen Einhaltung er poche. Die politisch gescheiterte Konstitutionalisierung der EU werde so durch die Hintertür eingeführt. Es handle sich um eine „Richterherrschaft“, der die demokratische Legitimation fehle.

Neben der Frage nach der Zuständigkeit des EuGH wird dabei auch über das gemeinsame Verständnis von Rechtsstaatlichkeit gestritten. So argumentierten Polen und Ungarn in ihrer Klage gegen den „Rechtsstaatskonditionalitätsmechanismus“ etwa, dass der Begriff „Rechtsstaatlichkeit“ unbestimmt sei. Deshalb verstoße auch der Mechanismus gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Der EuGH sieht dagegen den Begriff als im Kern klar durch seine Rechtsprechung definiert an. Dass sich Rechtsstaatlichkeit anerkanntermaßen aus verschiedenen Einzelelementen zusammensetzt und stark vom Kontext der übrigen Rechtsordnung abhängt, macht die Diskussion nicht leichter.

Mit seiner jüngeren Rechtsprechung bietet der EuGH jedoch eine pragmatische Lösung an: Das EU-Recht schreibe nicht in allen Einzelheiten vor, wie die Mitgliedstaaten das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit umzusetzen haben. Aber es sei ausgeschlossen, dass die Rechtsstaatlichkeit seit dem EU-Beitritt des jeweiligen Staates geschwächt werde. Indem der EuGH seine Prüfung also darauf beschränkt, ob sich das Niveau an Rechtsstaatlichkeit verschlechtert hat, schlägt er einen „minimalinvasiven“ Weg ein, der die nationalen Besonderheiten berücksichtigt und dennoch eine Kontrolle ermöglicht.

Ausblick und Ausweg

Der Justizkonflikt zwischen Ungarn, Polen und der EU geht weiter. Die juristische Antwort der EU hat bis heute mehr Wirkung gezeigt als die politischen Versuche, diese Entwicklungen einzudämmen. Insbesondere das Sanktionsverfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages wird kaum Erfolg haben, solange Polen und Ungarn sich gegenseitig schützen.

Drei Faktoren könnten für den weiteren Verlauf des Justizkonflikts maßgeblich sein: Zunächst hängt nicht wenig davon ab, ob und inwieweit die aktivistische Rechtsprechung des EuGH einerseits in Polen und Ungarn umgesetzt wird, andererseits aber auch unter den Mitgliedstaaten Akzeptanz findet. Sollte die Anerkennung bröckeln, steht die Autorität des Gerichtshofs auf dem Spiel. Eine Stütze könnte der EuGH jedoch in der zu erwartenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte finden, der bereits einige wegweisende Urteile zum Justizkonflikt gefällt hat. Die von der PiS in Reaktion auf jüngste Urteile beider europäischer Gerichte beim regierungstreuen polnischen Verfassungsgerichtshof bestellten Urteile deuten jedoch darauf hin, dass Polen die europäische Rechtsprechung nicht akzeptieren und umsetzen wird.

Weiterhin kommt es darauf an, wie sich das Verfahren gegen Ungarn im Rahmen des „Rechtsstaatskonditionalitätsmechanismus“ entwickelt. Sollte es Orbán gelingen, die Sanktionen als ungarnfeindliche Politik der EU zu „framen“, könnte sich dieses Instrument für Brüssel rächen.

Schließlich wird eine Rolle spielen, welche Auswirkungen der russische Angriffskrieg in der Ukraine auf die Dynamik zwischen Polen, Ungarn und der EU haben wird. Auf der einen Seite könnte die traditionell russlandfreundliche Position Ungarns für Risse in der Allianz mit Polen sorgen. Auf der anderen Seite muss sich noch zeigen, ob Polen als das wichtigste Aufnahmeland für ukrainische Geflüchtete erreichen kann, dass die EU bei der Rechtsstaatlichkeit nachgiebiger wird und derzeit noch zurückgehaltenes Geld freigibt.