Der Ukraine-Krieg als „Game-Changer“?

Der Krieg in der Ukraine wirft neue Fragen nach einer neuen EU-Erweiterungspolitik auf. Staaten, die sich schon länger eine Mitgliedschaft zum Ziel gesetzt haben, hoffen, dass sich der Ukraine-Krieg als „Game-Changer“ für die Ost- und Südostpolitik der EU erweist. Als der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj den Antrag auf Mitgliedschaft in die EU stellte, folgten sogleich Georgien und Moldau. Diese drei Staaten waren schon 2004 in die Europäische Nachbarschaftspolitik aufgenommen worden, 2008 verstärkte die EU diese Kooperation durch die Östliche Partnerschaft (ÖP).¹

Seitdem machte die EU stets deutlich, dass die ÖP eine Mitgliedschaft ausschließe und sich lediglich darauf beschränke, „Stabilität, Demokratie und Prosperität zu stärken, die politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Annäherung dieser Länder an die EU zu fördern und die Beziehungen der Nachbarstaaten untereinander zu verbessern.“ Ein EU-Beitritt hingegen war für die Länder des Westbalkans zwar lange eine ganz reale Möglichkeit und wurde ihnen auf dem Gipfel in Thessaloniki 2003 auch noch in Aussicht gestellt – seit einiger Zeit sind die Verhandlungen jedoch auf Eis gelegt. Die ÖP, aber auch die Politik der EU gegenüber den Ländern des Westbalkans, werden oft kritisiert, weil die Stabilität in der Nachbarschaft nicht erreicht wurde. Einige Partnerländer weisen Rückschritte in ihrer demokratischen Entwicklung auf. Außerdem sind andere große Akteure, wie Russland und China, militärisch oder wirtschaftlich in diesen Regionen präsent. Nicht zuletzt wächst die Enttäuschung über Brüssel innerhalb der ÖP-Länder und des Westbalkans. Warum hat sich die Ost- und Südostpolitik der EU als ineffektiv erwiesen? Scheitert die EU-Politik an mangelndem Interesse an diesen Regionen oder an einer fehlenden Vision?

Im Widerspruch zu russischen Interessen

Die ÖP wurde 2008 durch den russisch-georgischen Krieg beschleunigt, da die EU ihre Rolle in der Region stärken wollte. Über die Jahre haben sich unter den ÖP-Staaten ganz unterschiedliche Interessen an dieser Kooperation herauskristallisiert. Während Belarus, Aserbaidschan und Armenien eine politische Annäherung an die EU von sich weisen, bleiben Georgien, die Ukraine und Moldau bis heute ihrem Wunsch nach Annäherung treu.

Im Rahmen der ÖP sollten diese Staaten eine demokratische Entwicklung durchlaufen, ihre Wirtschaften stärken und sich nach dem EU-Modell wandeln. Seit Georgien, Moldau und die Ukraine 2014 das Assoziierungsabkommens mit der EU unterzeichneten, erhielten sie Zugang zum europäischen Markt und Visafreiheit. Inzwischen ist die EU der größte Handelspartner der drei Staaten.

Die EU hat sich selbst dabei lange als neutralen Akteur gesehen und ist bei der Gestaltung ihrer Außenpolitik von einem klassischen liberalen Verständnis ausgegangen: Demokratien führen keinen Krieg gegeneinander. Daher sollte durch die Demokratisierung der Staaten in der Region eine stabile Nachbarschaft entstehen. Auch den Faktor Russland glaubten die Entscheidungsträger in Brüssel nicht vergessen zu haben. Eine NATO-Mitgliedschaft der Ukraine und Georgiens wurde abgelehnt, in Konfliktregionen engagierte sich die Union fast nur über die internationalen Organisationen OSZE und die UN. Die EU war sich sicher, mit dem auf demokratische und wirtschaftliche Transformation gerichteten Engagement Sicherheitsinteressen Russlands nicht berührt zu haben.

Sicherung der Einflusszonen

Der russische Präsident Wladimir Putin gestaltet seine Außenpolitik jedoch nach den Grundzügen des klassischen Realismus. Durch die Sicherung der Einflusszonen in der Region strebt er mehr Macht und daraus resultierend Sicherheit an. Um seinen Einfluss in den postsowjetischen Staaten zu sichern, bedarf es jedoch eines entsprechenden Umfelds vor Ort: eine schwache Wirtschaft, korrupte Regierung, schwache Zivilgesellschaft, kontrollierte Medien und am besten eine prorussische politische Elite. Im Gegensatz dazu bedeuten demokratisierte, wirtschaftsstarke Nachbarländer weniger Einfluss für die Kremlführung. Ein so technokratisch angelegtes Projekt wie die ÖP kollidiert somit mit den Sicherheitsinteressen Russlands. Die Nachbarschaftspolitik der EU war geopolitisch nicht genug durchdacht, um mögliche Konfliktszenarien vorherzusehen und noch weniger darauf vorbereitet, ihnen zu begegnen. Zum Teil war diese Entwicklung Resultat der Uneinigkeit zwischen den Mitgliedstaaten. Auch wenn die EU als Gemeinschaft lange Zeit eine „Russia first“-Politik betrieben hat, gab es unterschiedliche Interessen und Sichtweisen bezüglich der Gestaltung der östlichen Nachbarschaftspolitik.

Vor dem Ukraine-Krieg waren zwei gegensätzliche Strategien erkennbar: einerseits eine zurückhaltende Politik, die russische Interessen berücksichtigte, andererseits eine offensivere Sicherheitsstrategie. Während die deutsche und die französische Regierung lange davon überzeugt waren, dass Frieden in der Nachbarschaft nur mit Russland möglich sei, sahen die baltischen Staaten in Moskau eine Bedrohung. Sie plädierten dafür, die ÖP noch weiter auszubauen und sie stärker sicherheitspolitisch gegen Russland auszurichten. Diese unterschiedlichen Perspektiven und Interessen erschwerten es, eine Vision für die Region zu entwickeln.

Der Krieg in der Ukraine hat nun zum Umdenken geführt. Das Europäische Parlament hat beschlossen, der Ukraine und Moldau den lange erwünschten Kandidatenstatus zu verleihen, für Georgien wurde vorerst nur eine „europäische Perspektive“ empfohlen. Dies ist nicht nur für die EU ein „historischer Augenblick auf geopolitischer Ebene“, sondern auch für die Ukraine und Moldau eine einmalige Möglichkeit, sich aus der russischen Einflusszone zu lösen. Angesichts der demokratischen Rückschritte und der zunehmend zerrütteten Beziehungen zwischen der EU und der georgischen Regierung war die Entscheidung des EU-Parlaments zu Georgien nachvollziehbar. Georgiens europäische Zukunft bleibt an klare Anforderungen gebunden: Justizreform, Schutz der Minderheiten, ein Ende der politischen Polarisierung und Deoligarchisierung.

Georgien, die Ukraine und Moldau müssen jetzt ihre „Hausaufgaben“ machen, um ihre europäische Integration zu beschleunigen. Aber auch die EU kann die Lage verbessern und sollte sich an drei Punkten orientieren:

1. Es werden mehr länderspezifische Angebote benötigt. So wird nach dem Krieg in der Ukraine der Wiederaufbau höchste Priorität haben. In Moldau und Georgien sollte die EU verstärkt die Zivilgesellschaft unterstützen.
2. Die Union sollte keine falschen Versprechungen für einen Beitritt machen und die Staaten nicht in einen ewigen Verhandlungsprozess ziehen. Benötigt wird stattdessen eine klare Strategie, wie es weitergehen könnte.
3. Bilaterale Beziehungen zu diesen Ländern müssen sicherheits-politisch nachjustiert werden. Die EU muss aus den jüngsten Entwicklungen lernen, um wirtschaftlich, politisch und strategisch konfliktfähig zu sein und auf die Politik der Kremlführung reagieren zu können.

Die Erweiterungspolitik auf dem Westbalkan

Seitdem die EU in den Balkan-Kriegen als internationaler Akteur gescheitert ist, versucht sie im postjugoslawischen Raum wieder an Bedeutung zu gewinnen und handlungsfähiger aufzutreten. Die EU-Strategie auf dem Westbalkan ähnelte der der Östlichen Partnerschaft. Sie beruhte auch dort auf der Annahme, dass Demokratisierung einer Krisenregion Stabilität verleihen könnte.

Wichtiges Ziel war, die Zusammenarbeit zu verstärken und diese Länder schneller für einen EU-Beitritt vorzubereiten, um die unkontrollierte Migration aus der Region einzudämmen und die regionale Stabilität zu fördern. Auch unerwünschte Einmischung dritter Staaten wie Russland, China oder die Türkei solle so unterbunden werden.

Seit dem Gipfel in Thessaloniki befinden sich all diese Staaten in einer Warteschleife, ohne konkretes Datum für eine Mitgliedschaft. Dennoch bleibt der Westbalkan eine „geostrategische Priorität“ für die EU. Der lettische Premier Krisjanis Karins sagte es so: „Entweder streckt Europa seine Hand aus oder andere werden es tun“.

Die sechs Länder des Westbalkans haben auf dem Weg in die EU unterschiedliche Stadien im Beitrittsprozess erreicht. Serbien ist im Prozess am weitesten fortgeschritten, gefolgt von Montenegro. Albanien und Nordmazedonien warten schon länger auf die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen, Bosnien-Herzegowina und Kosovo verharren bis heute im Status möglicher Kandidaten. Seit dem Versprechen, in die EU aufgenommen zu werden, haben diese Länder ihre Märkte geöffnet, ihre Wirtschaft liberalisiert und privatisiert.

Die Integration in das europäische Wirtschaftssystem hat jedoch auch erhebliche Nachteile für die Westbalkanländer. Durch die Öffnung ihrer Volkswirtschaften ist sowohl die private als auch die öffentliche Verschuldung angestiegen, Industrien sind aufgrund der EU-Konkurrenz teilweise verschwunden. Zudem musste der Westbalkan wegen seiner Abhängigkeit von der EU auch Krisen durchmachen.

Ohne den Stabilisierungsmechanismus der EU waren die Länder im Vergleich zu den Mitgliedstaaten mit längerfristigen Folgen konfrontiert. Emigration und Arbeitslosigkeit haben zugenommen, die soziale Ungleichheit in den Ländern wurde verschärft.

Nur ein kleiner Anteil der Bevölkerung profitiert von den neuen Prozessen, größere Teile der Mittelschicht rutschen in die Armut. Das begünstigt die Zunahme des Rechtpopulismus, was wiederum eine Anpassung an das politische und wirtschaftliche Umfeld der EU erschwert. Ein weiteres Problem besteht darin, dass die von der EU geleisteten Hilfen bei den oft korrupten politischen Eliten landen und nur privaten Interessen dienen, anstatt in die Modernisierung der Länder investiert zu werden. Es entsteht ein Teufelskreis, in dem die EU, die Rechtsstaatlichkeit fördern will, das Gegenteil bewirkt.

Russland, die Türkei und China sind auch aktiv

Da die Hoffnungen auf die EU-Mitgliedschaft vielerorts schwinden, treten andere große Mächte als mögliche Partner auf. So hat China sein Engagement auf dem Westbalkan intensiviert und beabsichtigt, die Region in seine Seidenstraßen-Initiative zu integrieren. Dadurch werden Abhängigkeiten geschaffen, die als politische Druckmittel eingesetzt werden können. Als der serbische Präsident Aleksandar Vučić öffentlich die chinesische Flagge küsste und den chinesischen Führer als „Freund und Bruder Xi Jiping“ bezeichnete, wurde ein Signal an die EU, aber auch an die eigene Bevölkerung geschickt: Die Partnerschaft mit der EU ist nicht die einzige Möglichkeit, die Probleme des eigenen Landes zu lösen. Während China sich auf die wirtschaftliche Anbindung konzentriert, versuchen Russland und die Türkei politische und gesellschaftliche Beziehungen zu vertiefen.

Serbien pflegt aus historischen Gründen enge Beziehungen zu Russland. So kann das Land auf russische Unterstützung zählen, um die Mitgliedschaft von Kosovo in der UNO zu verhindern. Ähnlich wie in Serbien pflegt die Moskauer Führung auch in Nordmazedonien und Montenegro die engen religiösen Beziehungen zur orthodoxen Kirche. Die türkische Strategie setzt auf muslimisch-religiöse und kulturelle Gemeinsamkeiten mit Bosnien und Kosovo. Ob die normative Politik der EU mit realpolitischen Ansprüchen dieser Konkurrenz der Akteure standhalten kann, bleibt abzuwarten.

Die Modifizierung der EU-Politik auf dem Westbalkan sollte sich an den folgenden Punkten orientieren: 1. Der Westbalkan benötigt eine klare Entwicklungsstrategie. Die EU sollte in das sozioökonomische Wachstum der Länder investieren und die Region wirtschaftlich stärken, um einer weiteren massiven Migration aus der Region entgegenzuwirken. 2. Die Union sollte die Zivilgesellschaft stärken, gesellschaftliche Akteure identifizieren und unterstützen, um populistischen und rechtsradikalen Gruppen entgegenzuwirken. 3. Die EU sollte ihrer Erweiterungspolitik neue Impulse verleihen, um Enttäuschung und daraus resultierende Skepsis zu verhindern. 4. Angesichts der geopolitischen Bedeutung des Westbalkans sollte die EU die Interessen der anderen Akteure stärker berücksichtigen und geopolitisch aktiver werden.

Fazit

Beim Vergleich der EU-Politik gegenüber den ÖP-Ländern und den Westbalkanstaaten lassen sich einige Gemeinsamkeiten erkennen. Trotz einiger Erfolge verharren die Partnerschaften in einer Warteschleife. Die Union konnte bisher weder den Erwartungen der Partnerländer gerecht werden noch eine konkrete Vision entwickeln. Faktoren, die eine effektive Nachbarschaftspolitik erschweren, sind in beiden Fällen auf ähnliche Gründe zurückzuführen:

1. Mangel an Interesse. Hier lässt sich länderspezifisch differenzieren. Die Ukraine war aufgrund ihrer Größe und zentralen Lage immer weit oben auf der Prioritätenliste der Union. Dies zeigte sich besonders in ihrem Engagement für die territoriale Integrität der Ukraine. Ähnlich verhält es sich mit den Ländern des Westbalkans. Die EU hat mehrmals signalisiert, dass die Region für sie von geostrategischer Bedeutung ist. Die Beziehungen zu Georgien und Moldau gingen in der Vergangenheit kaum über den Rahmen der ÖP hinaus.
2. Das Fehlen einer sicherheitspolitischen Strategie. Ohne eine sicherheitspolitische Dimension wird die EU von anderen Großmächten als Akteur nicht ernst genommen, weil sie sich in der von Hard Powers dominierten Weltordnung nicht durchsetzen kann. Eine realitätsbasierte Geopolitik ist sowohl im Osten als auch im Südosten Europas notwendig. Hierfür muss sich die EU von ihrem normativen Charakter ab- und den geopolitischen Fragen zuwenden.
3. Unterschiedliche Interessen und Strategien der Mitgliedstaaten gegenüber den Ländern der ÖP und des Westbalkans.
4. Angesichts der sich überlappenden Krisen (Finanzkrise, Covid-Pandemie, Brexit, Demokratiedefizit in den Mitgliedstaaten) haben auch die Beziehungen zu den Nachbarländern gelitten.

Im Lichte des Ukraine-Krieges ist es notwendig, die Fehler und Prioritäten der Vergangenheit zu untersuchen, um eine geschlossene, realitätsbasierte Geopolitik zu formulieren. Eine Justierung der Nachbarschaftspolitik ist gerade relevanter denn je.

Fußnote: