Die Grube, die sich Polens Regierung selbst gegraben hat
Zusammenfassung
Wer sich mit der EU-Politik Polens beschäftigt, stößt schnell auf ein großes Paradox: Seit 2015 gehen die von der PiS geführten Regierungen auf Kollisionskurs mit der EU. Dabei ist die Unterstützung für Polens EU-Mitgliedschaft in der Bevölkerung größer ist als in den meisten anderen EU-Mitgliedstaaten.
Erstaunliche Widersprüche
Wer versucht, etwas Ordnung und Struktur in das Europabild der seit sieben Jahren in Polen regierenden Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) und ihrer kleineren Anhängsel zu bringen, stößt schnell auf große Widersprüche. Polen trat 2004 aus freien Stücken und bestätigt durch ein Referendum der EU bei. Die beiden Brüder Lech und Jarosław Kaczyński hatten den Beitritt damals ausverhandelt und unterzeichnet. Lech war als Staatspräsident polnischer Vertreter in der Regierungskonferenz, die den Lissabonner Vertrag verantwortet hat, Jarosław war der Premierminister, mit dem er sich darüber beraten hat und der anschließend die Mehrheit zur Ratifizierung des Vertrags im Parlament organisieren musste. Seither ist kein neuer EU-Vertrag in Kraft getreten. Und doch verkündet PiS-Parteichef Jarosław Kaczyński seit Jahren, dass die EU heute nicht mehr die gleiche sei, mit der die Kaczyński-Brüder einst verhandelt hätten. Die "neue EU", die angeblich nun entstanden sei, mische sich zu sehr in die inneren Angelegenheiten Polens ein, versuche Polen zu erpressen, verstehe Polen nicht und bedrohe seine Souveränität.
Für Polens Rechte von wertkonservativen Demokraten bis zu rechtspopulistischen Autokraten war die EU immer schon ein Vehikel Deutschlands, das verschleiern sollte, dass eigentlich Deutschland in Europa das Sagen habe. Durch diese Sichtweise kommt es, dass immer, wenn die EU-Kommission oder der Europäische Gerichtshof wegen Vertragsverletzungen gegen Polen vorgehen, PiS-Politiker das Thema Kriegsreparationen wieder aufwärmen. Sie sind davon überzeugt, dass – wie ein polnisches Sprichwort etwas frei übersetzt sagt – „in Brüssel die Scheren tanzen“, wenn man gegenüber Berlin auf den Tisch schlägt.
Für die Regierungen der früheren Ministerpräsidentin Beata Szydło und ihres Nachfolgers Mateusz Morawiecki gab und gibt es keine Gemeinschaftsmethode und keine autonome Gesetzgebung in den EU-Institutionen. Alles ist eine Art Konzert der Großmächte (zu denen man sich selbst zählt), die jeden rechtlichen Rahmen, jedes EUGH-Urteil mit Hilfe eines politischen Kompromisses beiseite fegen können.
Das bisher deutlichste Beispiel war die Wahl des damaligen polnischen Oppositionspolitikers Donald Tusk, den der Europäische Rat gegen Polens Willen 2017 mit qualifizierter Mehrheit zum zweiten Mal zu seinem Präsidenten wählte. Das geschah, weil es so in den Verträgen steht: Der Rat wählt sich einen Präsidenten. Die Regierung Szydło war dagegen der Ansicht, es stehe ihr das Recht zu, auch einen anderen Kandidaten für diesen Posten vorschlagen zu können, weil Tusk Pole war. Die anderen Staats-und Regierungschefs hätten dann ihren Kandidaten wählen sollen. Ganz so, als hieße der entsprechende Artikel: „Der Rat wählt einen polnischen Präsidenten auf Vorschlag der polnischen Regierung.“ Das ließ sich auch durch eine Blockadedrohung nicht erreichen. Der eilig vorgeschlagene Kandidat der Warschauer Regierung wurde gar nicht erst in den Saal gelassen und Tusk mit 27 zu einer Stimme wiedergewählt. Anhänger der polnischen Regierung verkündeten danach, noch nie sei EU-Recht mehr gebeugt und Polen schlimmer erniedrigt worden als durch diese Abstimmung.
Solche Abstimmungen und Entscheidungen gab es seither immer wieder. Der Rat verabschiedet einen Plan zur Verteilung von Flüchtlingen, den Polen (und Tschechien, die Slowakei und Ungarn) nicht umsetzt. Die EU-Kommission verklagt diese Mitgliedländer vor dem Europäischen Strafgerichtshof (EuGH), alle vier verlieren die Klage. Die EU verabschiedet einen Rechtsakt, mit dem bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit Gelder eingefroren werden können, wenn diese Verstöße für das EU-Budget relevant sind. Polen und Ungarn klagen dagegen und verlieren. Polen säubert den Obersten Gerichtshof, die EU-Kommission klagt dagegen, Polen verliert. Polen verabschiedet ein Gesetz, mit dem Richter bestraft werden können, die für die Regierung unbequeme Urteile fällen, die EU-Kommission klagt dagegen und gewinnt.
Dennoch kritisiert Jarosław Kaczyński die EU immer wieder als ein von den Deutschen aufgebautes „Viertes Reich“, das Polen unterdrückt, erpresst und seiner Souveränität beraubt. Premierminister Morawiecki behauptet sogar, wenn der EUGH unangenehme Urteile fällt, dass die EU auf diesem Weg „einen Dritten Weltkrieg auslösen will.“ Als Russland am 24. Februar 2022 die Ukraine überfiel, wurde deutlich, wie ein Dritter Weltkrieg wirklich aussehen könnte. Seither sind alle, auch die bisher anti-ukrainische PiS-Fraktion, nun pro-ukrainisch. Die Regierung in Warschau gehörte in den vergangenen Monaten zu den wichtigsten Unterstützern einer sofortigen Aufnahme der Ukraine in die EU. In die gleiche EU, die Polen angeblich unterdrückt, erpresst und ihrer Souveränität beraubt.
Regierungspolitiker, aber auch der eine oder andere Oppositionsabgeordnete haben nun begonnen zu argumentieren, der Ukraine-Krieg sei von so überragender Bedeutung, dass die EU gefällig aufhören solle, Polen wegen rechtsstaatlicher Lappalien zu sanktionieren. Als Land, das die Hauptlast der Flüchtlinge aus der Ukraine trage und dem Nachbarland mehr und schneller Militärhilfe leiste, habe Polen ein moralisches Recht auf Gelder aus der EU, die wegen des Streits um die Justiz bisher zurückgehalten werden. Tatsächlich hat Polen in absoluten Zahlen mit rund drei Millionen Flüchtlingen mehr Ukrainer aufgenommen als jedes andere Land der Welt. Außerdem hat die Regierung in Warschau schon zu einem frühen Zeitpunkt Panzer geliefert, als das Thema in Deutschland noch kontrovers diskutiert wurde.
Pragmatisch auf Kollisionskurs
Keine der von PiS geführten Regierungen hatte bisher ein außenpolitisches oder europapolitisches Programm, das über Schlagworte hinausgekommen wäre. Stattdessen herrscht Pragmatismus bis zur Selbstverleugnung. Das Motto lautet: Gut ist, was dem Machterhalt nützt, schlecht ist, was den Machterhalt erschwert. Gut ist, wenn die EU Geld gibt, um die leeren Staatskassen zu füllen und den ständig fallenden Złoty-Kurs zu stützen, schlecht ist, wenn sie die Gängelung von Richtern und Staatsanwälten kritisiert und der EUGH kostspielige Urteile fällt.
So kommt es, dass Regierungsvertreter gleichzeitig für die EU und dagegen sind, dass sie bei Pressekonferenzen mal die EU-Flagge hinaustragen und dann wieder aufstellen lassen. Oder dass sie sich selbst dafür loben, wie viele Gelder sie in Brüssel locker gemacht haben und zugleich behaupten, das seien Gelder, die Polen sowieso zustehen würden. In diesem Propagandanebel, demzufolge die EU mal die Rettung vor den Pandemiefolgen und die Hoffnung für die Ukraine, aber gleichzeitig auch ein "Viertes Reich" ist, spielt sich hinter den Kulissen ein Kampf um Einfluss zwischen den unterschiedlichsten Interessengruppen ab. Zu ihnen zählen Kohlegruben und Energiekonzerne (fast alle staatlich), die sich gegen die EU-Klimapolitik wehren, über Telekom-Unternehmen, die ihre Monopolstellung behalten wollen. Das sind vor allem Kämpfe eines staatlichen Sektors gegen den anderen. Weil die PiS die großen Staatsbetriebe alle mit Parteisoldaten besetzt hat, ist es ein Kampf, der sehr intransparent in den Korridoren des Ministerratsgebäudes und innerhalb der Partei ausgefochten wird.
So stärkt die Regierung ständig Interessengruppen, die diese dann – oft mit Hilfe staatlicher Zuwendungen – durch Lobbyarbeit auf einen Anti-EU-Kurs zwingen. Das funktioniert wie ein Perpetuum Mobile: Ständig werden mit dem Geld der Steuerzahler Betriebe und Sektoren subventioniert, die dann einen neuen Reformstau aufbauen. Er sorgt dafür, dass sie sich mit aller Kraft gegen die Anwendung europäischer Vorgaben stemmen müssen, um die immer größer werdenden Kosten einer Anpassung zu vermeiden.
Und jetzt kommt das große Paradox: Die Steuerzahler, deren Geld die Regierung am Parlament vorbei verteilt, um weiteren Reformstau zu finanzieren, der zu Konflikten mit der EU führt, sind alle sehr pro-europäisch. Denn Polen ist selbst im europäischen Vergleich ein sehr integrationsfreundliches Land, das von einer der EU-feindlichsten Regierungen in Europa regiert wird. Selbst unter den PiS-Anhängern gibt es eine Mehrheit, die eine EU-Mitgliedschaft Polens unterstützt. Wie kann man diesen Widerspruch erklären?
Das polnische Paradox
Wie ist es möglich, dass es der PiS immer wieder gelingt, ihre Wählerschaft so zu mobilisieren, dass sie mehrere Wahlen hintereinander gewinnen kann, sie aber gleichzeitig in fast allen Fragen, die sie selbst für wichtig hält, gegen den Zeitgeist verliert?
Zunächst einmal sollte man sich vor Augen halten, dass die PiS zwar einen (nicht sehr großen) Vorsprung vor der Opposition im Parlament hatte, aber nie eine Mehrheit bei den Wählern. Und jeder in Polen hat Überzeugungen, ein Wertesystem und eine Einstellung zu den Themen, für die die PiS so spektakulär kämpft; auch Menschen, die nie wählen gehen oder die – wie die Jugend – noch kein Wahlrecht haben. Wahlabwesenheit und der Rückzug der Bürger aus der politischen Willensbildung haben in Polen eine lange Tradition.
In den letzten Jahren des kommunistischen Polens war das Fernbleiben von der Wahl eine Art Strafe für die Machthaber, die eine hohe Wahlbeteiligung anstrebten. Diese Tradition besteht auch heute noch, insbesondere bei Wählern, die mit der Situation im Land unzufrieden sind und keine klare Vorliebe für eine Partei haben. Gut ausgebildete, junge Bürger in den größeren Städten ziehen sich oft aus der öffentlichen Debatte zurück und nehmen an Wahlen nicht teil. Das geschieht nicht nur aus Frustration und Unzufriedenheit über die Art und Weise, wie Polen regiert wird, sondern oft auch aus Indifferenz oder weil diese Leute zu viel in der Welt unterwegs sind. Manche sind auch ausgewandert.
Die Politik der polnischen Regierungen seit 2015 ist das Gegenteil dessen, was die Konservativen in Großbritannien taten. Diese verabschiedeten sich mit einem großen Knall aus der EU. Betrachtet man die Politik der polnischen Regierung aus einer rationalen Perspektive, so kann es nicht in ihrem Interesse sein, genauso aus der EU auszutreten, wie Boris Johnson es tat. Großbritannien war Netto-Beitragszahler. Polen ist der größte Netto-Empfänger aus dem EU-Haushalt. Eine rationale Strategie müsste also darauf ausgerichtet sein, die Kontrollmechanismen und Begrenzungen loszuwerden, die die EU den Mitgliedsländern auferlegt, gleichzeitig aber die Vorteile zu erhalten – den Zugang zum Binnenmarkt, Zugang zu den Transferleistungen und offene Grenzen. Genau das taten die Regierungen Szydło und Morawiecki bisher auch.
Das ist auch die Erklärung dafür, wie es möglich ist, dass sich eine pro-europäische Bevölkerung von einer anti-europäischen Regierung regieren lässt. Zum einen ist das ein (nicht nur in Polen möglicher) Fehler des Wahlsystems. Es erkannte bereits 2015 einer Partei, die nur rund 20 Prozent der Wahlberechtigten vertrat, mehr als die Hälfte der Parlamentssitze zu. Die PiS erreichte 37 Prozent der gültigen Stimmen bei einer Wahlbeteiligung von 50 Prozent, aber das genügte für eine absolute Mehrheit in Sejm und Senat. Vier Jahre später verlor die PiS knapp die Senatsmehrheit. Entscheidend war beim Regieren aber gar nicht die knappe Mehrheit im Sejm (der den Senat über-stimmen kann), sondern die Tatsache, dass die PiS das Verfassungs-tribunal durch das Kooptieren von parteilichen Richtern in eine Art dritte Parlamentskammer verwandelt hat, in der sich inzwischen fast nur noch PiS-treue Juristen tummeln. Dadurch muss die Regierung Gesetze nicht ändern, wenn sie unbequeme Bestimmungen loswerden will und sie muss internationale Abkommen nicht kündigen (was auch eine Parlamentsmehrheit braucht), wenn sie ihr lästig-fallen. Es genügt, sie durch eine von der Vorsitzenden des Verfassungsgerichts entsprechend zusammengestellte Kammer für verfassungswidrig erklären zu lassen. Auf diese Weise verbietet die Regierung den Gerichten und der Verwaltung dann zum Beispiel, unbequeme Urteile des Straßburger Menschenrechtsgerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs umzusetzen.
Durch die Verabschiedung des EU-Mechanismus über Rechtsstaatlichkeit, mit dem Polen Mittel vorenthalten kann, wenn ihre rechtmäßige Verwendung nicht von einer unabhängigen Justiz kontrolliert werden kann, und der Koppelung des Pandemie-Wiederaufbaufonds an rechtsstaatliche Kriterien fällt die polnische Regierung nun in die Grube, die sie sich selbst gegraben hat. Die Erfüllung dieser Vorgaben blockiert eine kleine rechtsradikale Partei, ohne die PiS keine Parlamentsmehrheit mehr hat, während PiS andererseits angesichts einer Rekordinflation, leerer Staatskassen und steigender Zinsen für Staatsanleihen dringend Geld braucht. 2023 stehen Parlaments- und Kommunalwahlen an und vor der Tür. Es tobt ein Krieg, der die Kosten für die Verteidigung und die Integration der ukrainischen Flüchtlinge in die Höhe treibt. Inzwischen ist die Regierung so gelähmt, dass sie nicht einmal mehr die Strafen in Millionenhöhe bezahlt, die ihr der EuGH aufgebrummt hat. Die zieht die EU-Kommission jetzt von den laufenden Transfers nach Polen ab.