Musterschüler oder Problemfall? Die Volkswirtschaft Sloweniens

aus OWEP 2/2017  •  von Reinhard Neck

Prof. Dr. Reinhard Neck ist seit 1997 Universitätsprofessor für Volkswirtschaftslehre und Vorstand des Instituts für Volkswirtschaftslehre an der Alpen-Adria-Universität Klagenfurt, außerdem seit 1999 Gastprofessor an der Universität Ljubljana.

Zusammenfassung

Der Beitrag bietet einen Überblick über die Entwicklung der slowenischen Volkswirtschaft seit der Unabhängigkeit des Landes. Während die Zeit bis 2008 Slowenien als wirtschaftspolitisches Erfolgsmodell erscheinen ließ, machte die Große Rezession Schwächen des politischen und wirtschaftlichen Systems sichtbar, deren Bewältigung von der Politik erst 2013 umfassend in Angriff genommen wurden.

Die guten Jahre (1993 - 2008) und ihr Ende

Slowenien war die erste Teilrepublik Jugoslawiens, die sich vom gemeinsamen Staat getrennt hat. Der Antagonismus zwischen Serben und Slowenen, der für die Konflikte in Jugoslawien in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre charakteristisch war, hatte neben politischen auch ökonomische Gründe: Slowenien war Nettozahler im Staatsverbund; 1989 trugen die ca. 8 Prozent der Bevölkerung 22 Prozent zum Nationaleinkommen und 25 Prozent zu den Exporten Jugoslawiens bei. Die in Slowenien weit verbreitete Meinung, das Land könnte ohne die Bindung an Jugoslawien wirtschaftlich erfolgreicher sein, führte dazu, dass bereits im April 1990 die ersten freien Parlaments- und Präsidentenwahlen stattfanden und nach dem „Zehn-Tage-Krieg“ der slowenischen Territorialverteidigung gegen die jugoslawische Volksarmee (27. Juni bis 3. Juli 1991) Slowenien de facto ein unabhängiger Staat wurde.1

Slowenien, das schon innerhalb Jugoslawiens die höchst entwickelte der sechs Teilrepubliken war, wies auch in der ersten Zeit der Selbstständigkeit eine bemerkenswert erfolgreiche Wirtschaftsentwicklung auf.2 Nach einer kurzen Transformationsrezession 1991-1992 wurden bis 2008 durchwegs hohe Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsprodukts (BIP) erzielt (Abbildung 1), und das Pro-Kopf-Einkommen konvergierte schneller zum EU-Durchschnitt als bei allen anderen Transformationsländern Mittel- und Osteuropas. Den hohen Wachstumsraten entsprach gemäß dem makroökonomischen „Gesetz von Okun“3 eine sinkende Arbeitslosenquote, die mit 4,3 Prozent 2008 ihren bisherigen Tiefpunkt erreichte (Abbildung 2). Trotz des Sinkens der Arbeitslosenquote sank zunächst auch die Inflationsrate, wobei allerdings zuletzt der Anstieg der Inflation auf 5,5 Prozent auf das Problem einer möglichen Überhitzung hinwies (Abbildung 3).

Abbildung 1: Wachstumsrate des realen BIP
Abbildung 2: Arbeitslosenquote
Abbildung 3: Inflationsrate

Die Leistungsbilanz (entspricht etwa den Nettoexporten) war im Großen und Ganzen ausgeglichen (Abbildung 4), ebenso der Primärsaldo des Budgets des Gesamtstaates (PRIMBALANCEGDP), während der eigentliche Budgetsaldo (BALANCEGDP) ein Defizit aufwies, das aber immer unter der „Maastricht-Grenze“ von 3 Prozent des BIP blieb (Abbildung 5). Dementsprechend blieb der Schuldenstand des Staates im Wesentlichen konstant (im Verhältnis zum BIP) und weit unter dem nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU zulässigen Wert von 60 Prozent des BIP (Abbildung 6).

Abbildung 4: Nettoexporte
Abbildung 5: Budgetsaldo und Primärbudgetsaldo
Abbildung 6: Staatsschulden (brutto)

Angesichts dieser Erfolgsstory verwundert es nicht, dass Slowenien geradezu als „Musterschüler“ unter den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern angesehen wurde und auch international Anerkennung erhielt. 2004 wurde das Land Mitglied der EU und der NATO, 2007 als erster vormals kommunistischer Staat Mitglied der Eurozone, und 2010 wurde es in die OECD aufgenommen.

Die Situation änderte sich scheinbar schlagartig Ende 2008 mit dem Einbruch der Großen Rezession, der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise, die im Gefolge der Pleite der Lehman Brothers Bank auf Europa übergriff. Im Jahr 2009 zeigten sich die Auswirkungen auf Europa am deutlichsten, und Slowenien bekam diese Krise besonders stark zu spüren: Das reale BIP fiel um 7,8 Prozent, mit einer zweiten Rezession 2012 bis 2014 war es insgesamt das schlechteste Ergebnis in der Eurozone außer Griechenland. Das BIP pro Kopf in Kaufkraftparitäten, das 2008 bereits 91 Prozent des Durchschnitts der EU-28 erreicht hatte, fiel im Tiefpunkt der zweiten Rezession 2013 auf 83 Prozent zurück, einen Wert, der bereits 2002 erreicht worden war. Steigende Arbeitslosigkeit (auf 10,1 Prozent 2013), hohe Budgetdefizite und rapid ansteigende Staatsschulden resultierten als Folge dieser zweifachen Rezession. Anfang 2013 stand die Notwendigkeit einer Rettungsaktion von EU und Internationalem Währungsfonds für Slowenien im Raum, die nur durch ein ziemlich radikales Stabilitätsprogramm (beschlossen im Eilverfahren im Parlament am 9. Mai 2013) überflüssig gemacht werden konnte.

Gradualismus und Neokorporatismus

Wie konnte dieser Wandel vom Musterschüler zum Problemfall zustande kommen? Um dies zu verstehen, muss man die politische und wirtschaftliche Entwicklung Sloweniens einerseits während der Periode bis 2008 und andererseits seither näher untersuchen. Die erste, erfolgreiche Periode kann wieder in zwei Teilperioden unterschieden werden. Bis 2004 war das politische und wirtschaftliche System Sloweniens durch Neokorporatismus charakterisiert. Die Regierungen und die Sozialpartner versuchten, weitgehend auf die Interessen der „alten Elite“, aber auch auf jene der Beschäftigten Rücksicht zu nehmen. Die „alte Elite“ waren jene (ursprünglich kommunistischen) Funktionäre, die sich über den Wechsel des politischen Systems hinweg ihren Einfluss auf die Wirtschaft des Landes sichern konnten. Dass sie dies konnten, war auf die Kombination einer Konsenspolitik (mit relativ breiten, links-liberalen Koalitionen) mit der Transformationsstrategie des Gradualismus zurückzuführen. Letztere bedeutete, dass die Maßnahmen zur Bewerkstelligung des Übergangs von einer Planwirtschaft mit Arbeiterselbstverwaltung zu einer Marktwirtschaft über einen längeren Zeitraum gestreckt und mit Maßnahmen zur sozialen Sicherung verbunden wurden, im Gegensatz zu einer Schocktherapie, bei der nur die wirtschaftspolitischen Änderungen (und diese sehr schnell) in Kraft gesetzt werden.

Wie jedes institutionelle Arrangement hat eine solche Strategie des Gradualismus Vor- und Nachteile. Der wichtigste Vorteil besteht darin, dass sie durch die Einbindung der Gewerkschaften, die in Slowenien im Vergleich zu anderen Transformationsländern relativ stark waren (die Gewerkschaftsdichte betrug 1990 61 Prozent und beim EU-Beitritt immer noch 40 Prozent), und anderer möglicher „Vetospieler“ Stabilität und eine Reduktion von Unsicherheit bewirkt. Dieser soziale Dialog (ähnlich der Konzertierten Aktion in Deutschland oder der Sozialpartnerschaft in Österreich) schlägt sich im Fall Sloweniens auch in einer relativ niedrigen Ungleichheit der Einkommensverteilung nieder: Der Gini-Koeffizient, ein Maß für diese Ungleichheit, ist 0,24 und damit der geringste gemessene in der OECD (ein Koeffizient von 1 bedeutet maximale, ein Koeffizient von 0 minimale Ungleichheit). Dadurch wird das Gerechtigkeitsgefühl in der Bevölkerung und damit die Akzeptanz des Wirtschaftssystems und des politischen Systems gestärkt.

Andererseits haben solche neokorporatistischen Systeme den Nachteil, dass in ihnen die „Insider“, die Akteure, die im System vernetzt sind, unproduktive Aktivitäten entwickeln können, um Renten (d. h. Einkommen aus Lobbying, Netzwerkbildung u. ä.) zu erzielen, während der Rest der Bevölkerung und insbesondere die „Outsider“, die in dem System nicht repräsentiert sind, die Kosten dieser Aktivitäten tragen müssen. Dabei handelt es sich nicht nur um direkte Kosten (für produktive Tätigkeiten entgangene Arbeitszeit der Eliten und deren Renteneinkommen), sondern auch um Ineffizienzen in der gesamten Volkswirtschaft infolge verzerrter Preisverhältnisse und Kosten durch Verzögerung oder Nichtdurchführung von wirtschaftlich notwendigen, aber politisch unpopulären Maßnahmen.

Im Fall Sloweniens wirkten sich sowohl die Vorteile als auch die Nachteile in der Periode bis zur Krise aus, wobei die Vorteile (insbesondere die hohe politische und wirtschaftliche Stabilität) in dieser Zeit deutlich sind und die Rolle Sloweniens als Musterland der Transformation hervorheben. Die Nachteile des Klientelsystems wurden dagegen erst in der Krise sichtbar und führten zu einer Verschärfung der Krise. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass Mitglieder der alten Elite, insbesondere Manager und politiknahe Akteure, die die wichtigsten Träger der Transformation waren, zwar solche unproduktive Aktivitäten betrieben, aber angesichts ihrer Vernetzung auch Sachkenntnisse hatten, die sie zur Führung der privatisierten Unternehmen grundsätzlich befähigten.

Eine Folge des Neokorporatismus in Slowenien war die ineffiziente Gestaltung des ersten Privatisierungsprogramms, das nach der politischen Wende nur sehr verzögert durchgeführt wurde, sowie die Form der Privatisierung, die vor allem Unternehmenseigentum durch Manager (Buyouts) und Beschäftigte der Unternehmen (Insider-Privatisierung) sowie einen weiterhin großen Staatsbesitz an den slowenischen Unternehmen zur Folge hatte, während strategische und ausländische Investoren – letztere mit dem zweifelhaften Argument des „nationalen Interesses“ – kaum zum Zug kamen. Die ausländischen Direktinvestitionen in Slowenien waren dadurch deutlich geringer als in den meisten anderen europäischen Transformationsländern (2004 22,4 Prozent des BIP im Vergleich etwa zu 50 Prozent in der Tschechischen Republik), mit entsprechend negativen Folgen für die Führung der so privatisierten Betriebe: Vielfach überwogen die kurzfristigen (auch monetären) Interessen der neuen Eigentümer gegenüber Überlegungen zur nachhaltigen Sicherung der Rentabilität der Unternehmen.

Abschied vom Neokorporatismus

Im Jahr 2004 kam es zu zwei Ereignissen, die das neokorporatistische System infrage stellten. Der EU-Beitritt (und noch mehr der Beitritt zur Eurozone 2007) erzwangen eine Öffnung der slowenischen Wirtschaft und setzten sie stärker der internationalen Konkurrenz aus, was das rentensuchende Verhalten der Manager erschwerte. Die Kapitalverkehrskontrollen und die eigene Geldpolitik des Landes verschwanden und damit Steuerungsinstrumente, die für das bisherige System (etwa durch Unterbewertung der Währung zur Stützung der Exporte) charakteristisch waren. Andererseits eröffneten die offenen Gütermärkte neue Absatzchancen, und die offenen Kapitalmärkte, zusammen mit den durch die Währungsunion bewirkten niedrigen Zinsen, ermöglichten dem Kreditsektor eine starke Ausweitung der Kreditvergabe. Insbesondere der letztere Faktor hatte weitreichende Konsequenzen.

Das zweite Ereignis des Jahres 2004 war der Wahlsieg der bisherigen (Mitte-rechts) Opposition und die Bildung der Regierung von Janez Janša. Diese vertrat primär die Interessen bisher nicht in das politische System stark integrierter Bevölkerungsgruppen und setzte programmatisch auf eine stärker „neoliberale“ Wirtschaftspolitik, wobei die tatsächlichen Politikmaßnahmen allerdings auch durch die Begünstigung der (jetzt relativ neuen) Eliten charakterisiert waren. Die Sozialpartner wurden weniger in politische Entscheidungen eingebunden, und politischer und (zumindest in der Theorie) wirtschaftlicher Wettbewerb statt konsensualer Entscheidungen wurden forciert. Letzteres ergab sich auch aus der Tatsache, dass mit dem EU-Beitritt ein großes gemeinsames Ziel praktisch aller politischen Akteure Sloweniens erreicht war, sodass eine Bedingung für politische Konsenssuche wegfiel.

In den folgenden Jahren bis 2008 ermöglichte die erleichterte Kreditvergabe die Bildung von Blasen auf den Immobilien-, Bau- und Aktienmärkten. Die Banken liehen dazu Geldmittel auf dem internationalen Interbankenmarkt und vergaben niedrig verzinste Kredite an Unternehmen, womit im Zuge der zweiten Privatisierungswelle auch weitere Buyouts von Unternehmen durch Manager (nicht zuletzt solche im Umkreis der neuen Regierung und ihrer Klientel) finanziert wurden. Infolge fehlender bzw. unzulänglicher Regulierungen bewirkte die Kreditausweitung eine Unterkapitalisierung der Banken sowie exzessive Risikoübernahmen durch diese, mit der Folge eines wachsenden systemischen Risikos. Eine weitere Folge der stärker konfliktorientierten Politik war aggressiveres Verhalten von Gewerkschafen und Arbeitgeberorganisationen (Kammern), was letztlich dazu führte, dass die Lohnkosten stärker stiegen als die Arbeitsproduktivität. Zusammen mit sinkender Technologieintensität und stärkerer Verschuldung der Unternehmen bewirkte dies ein Sinken der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Diese Effekte wurden zunächst durch die Blasenbildung überdeckt, und ein scheinbar starker Konjunkturaufschwung schlug sich in den Jahren von 2004 bis 2008 in erhöhtem Wirtschaftswachstum und erhöhter Beschäftigung, allerdings auch verstärkter Inflation nieder.

Die Große Rezession und ihre Folgen

Mit dem Ausbruch der Großen Rezession und ihrer Übertragung nach Europa änderte sich das Bild jäh. Die Banken, die die Kreditausweitung nicht durch Einlagen des Publikums, sondern durch Auslandskredite finanziert hatten, gerieten in Zahlungsschwierigkeiten. Durch die allgemeine Verunsicherung und das Misstrauen der Banken untereinander trocknete der Interbankenmarkt aus und die slowenischen Banken wurden illiquide. Als Folge davon verminderten sie nach Möglichkeit das Kreditvolumen an die inländischen Nichtbanken, insbesondere die Unternehmen, was zum Platzen der Blasen führte. Viele Kredite erwiesen sich als faul und wurden nicht bedient. Der Wert der Unternehmen, die ihre Schulden nicht zurückzahlen konnten, fiel, und die Unternehmen und auch die Banken wurden, um Konkurse zu vermeiden, durch den Staat aufgefangen, was wieder die Staatsschulden erhöhte.

Abbildung 6 (siehe oben) zeigt, in welchem Ausmaß die Staatsschulden Sloweniens (gemessen am BIP) seit 2009 gestiegen sind. Die Gründe dafür sind nicht nur der schwere Einbruch des Wirtschaftswachstums 2009 und der zweite Einbruch 2012, die den Nenner dieser Kenngröße verminderten, sondern vor allem hohe Budgetdefizite, die aus dem Wirken automatischer Stabilisatoren und von diskretionären Maßnahmen der Anti-Krisen-Politik, aus der Rettung von Banken und Unternehmen sowie (als endogener Beschleunigungsfaktor) aus der Bedienung der Staatsschulden resultierten. Verschärft wurde diese Entwicklung durch den Anstieg der Verzinsung von Staatsanleihen, die etwa im Dezember 2011 um 5 Prozentpunkte über jener Deutschlands lag.

Dazu kam die zögerliche und teilweise kontraproduktive Rolle der Politik. Die Mitte-links-Regierung von Borut Pahor, die jene von Janša 2008 abgelöst hatte, gab hohen Lohnforderungen der Gewerkschaften nach und erhöhte insbesondere den Mindestlohn 2010 um 22,9 Prozent, was die Lohnstückkosten mitten in der Krise erhöhte und den realen effektiven Wechselkurs und damit die internationale Wettbewerbsfähigkeit der slowenischen Volkswirtschaft empfindlich weiter senkte. Versuche der Regierung, strukturelle Reformen durchzusetzen, wurden durch Volksabstimmungen mit großen Mehrheiten (72 bis 80 Prozent) verhindert. Nach der nächsten Wahl bildete Janša wieder eine Regierung, die eine Sparpolitik verfolgte; unter anderem wurden die Gehälter im öffentlichen Dienst um 8 Prozent gesenkt und eine abgeschwächte Pensionsreform durchgeführt sowie weitere Privatisierungen vorgenommen. Dadurch konnte zwar das Budgetdefizit gesenkt werden; die Problematik der Überschuldung der Banken konnte aber nicht gelöst werden. Infolge der im Umkreis der Regierung, aber auch der Opposition grassierenden Korruption, in die unter anderem Ministerpräsident Janša, die Bürgermeister der beiden größten Städte Ljubljana und Maribor und zahlreiche Manager verstrickt waren, entwickelten sich Massenproteste (der „Slowenische Aufstand“), die zum Sturz der Regierung Janša und zu der kurzlebigen Mitte-links-Regierung von Alenka Bratušek führten, die nach den Wahlen 2014 durch die links-liberale Regierung unter dem politischen Newcomer Miro Cerar ersetzt wurde.

Interessanterweise gelang der Regierung Bratušek, woran politisch wesentlich stärkere Regierungen gescheitert waren: Sie setzte 2013 ein ziemlich weitgehendes Stabilitätsprogramm durch, das zur Budgetkonsolidierung Steuererhöhungen, Ausgabensenkungen und den Verkauf von staatlichen Unternehmen beinhaltete4; dazu kam ein Verfassungsgesetz zur Erschwerung von Referenden gegen Gesetze. Auf Druck der internationalen Finanzmärkte und Institutionen, einschließlich jener der EU, wurden ferner nach einer externen Überprüfung und einem Stresstest des slowenischen Bankensystems dessen Rekapitalisierung (im Ausmaß von 3,2 Milliarden EUR) sowie Gesetze zur Verbesserung des Managements von Unternehmen im Staatseigentum und deren graduelle Privatisierung beschlossen. Damit konnten das Vertrauen der Finanzmärkte wiederhergestellt und die Risiken und damit die Zinssätze für slowenische Anleihen reduziert werden. Zwar bedingte die Bankenrettung einen massiven Anstieg von Budgetdefizit und Staatsschulden, doch handelt es sich dabei um Einmaleffekte, und die Wirtschaftsentwicklung seit diesen Maßnahmen deutet darauf hin, dass Slowenien wieder in eine positive Zukunft blicken kann. Noch immer nicht wirklich gelöst ist allerdings das Problem der Steigerung der Pensionslasten aufgrund demografischer Entwicklungen und ihrer zu erwartenden massiven zusätzlichen Effekte auf die Staatsschulden5, das infolge der seit der politischen Wende andauernden Regierungsbeteiligung der Pensionistenpartei DeSUS6 bisher nicht gelöst werden konnte.


Fußnoten:


  1. Vgl. Holm Sundhaussen: Jugoslawien und seine Nachfolgestaaten 1943 -2011. Eine ungewöhnliche Geschichte des Gewöhnlichen. 2. Aufl. Wien 2014. ↩︎

  2. Vgl. dazu und zum Folgenden: Igor Guardiancic: Slovenia: The End of a Success Story? When a Partial Reform Equilibrium Turns Bad. In: Europe-Asia Studies 68 (2016), H. 2, S. 205-231; Miklós Somai: Slovenia Back on Its Feet – What Price Is to Be Paid for Greed? In: Unia Europejska.pl 3 (238) (2016), H. 3, S. 30-49. ↩︎

  3. Dieser Begriff aus der Volkswirtschaftslehre beschreibt den Zusammenhang zwischen Produktionswachstum und Arbeitslosigkeit; vgl. z. B. http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/okunsches-gesetz.html↩︎

  4. Vgl. zur Bewertung dieses Programms Reinhard Neck, Dmitri Blüschke und Klaus Weyerstraß: Trade-Off of Fiscal Austerity in the European Debt Crisis: The Case of Slovenia. In: International Advances in Economic Research 19 (2013), S. 367-380. ↩︎

  5. Vgl. dazu Klaus Weyerstraß und Reinhard Neck: A Young EU Member’s Ageing: Budgetary and Macroeconomic Consequences of Slovenia’s Demographic Prospects. In: Empirica 40 (2013), H. 3, S. 427-456. ↩︎

  6. Die Demokratische Pensionistenpartei Sloweniens (slow. Demokratična stranka upokojencev Slovenije oder DeSUS), gegründet 1990, vertritt gezielt die Interessen der älteren Generation (Anmerkung d. Redaktion). ↩︎